Самое интересное — это право СРО оспаривать решения органов власти”

конце 2007 года вступил в силу закон о саморегулируемых организациях. В июле 2008-го приняты поправки в Градостроительный кодекс, регламентирующие деятельность СРО в строительстве. Тем не менее у участников рынка до сих пор нет четкого представления о правилах работы в новых условиях. О некоторых сложных юридических коллизиях рассказывает адвокат, к.ю.н., докторант юридического факультета СПбГУ Алексей Люкшин.

Институт саморегулирования предусматривает, что группа участников профессиональной или предпринимательской деятельности может устанавливать правила и стандарты ее ведения, контролировать соблюдение требований, применять санкции к нарушителям и обеспечивать внесудебное разрешение споров. Саморегулирование может быть добровольным или делегированным.

Первый вариант предполагает, что участники деятельности сами устанавливают правила и стандарты, а также надзирают за их выполнением. Членство в таких саморегулируемых организациях (СРО) не является обязательным условием для осуществления профессиональной деятельности. Делегированная форма связана с передачей некоторых государственных функций по регулированию рынка. В этом случае членство становится обязательным.

В соответствии с положениями Градостроительного кодекса обязательным является саморегулирование в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции и капитального ремонта, если эти работы влияют на безопасность объектов капитального строительства. Членство в названных СРО обязательно для компаний и предпринимателей, работающих в этих сферах. Работы без выданного СРО свидетельства о допуске признаются административным правонарушением и влекут наложение штрафа или даже приостановление деятельности на срок до 90 суток.

Уже после принятия закона о СРО стал обсуждаться вопрос о применении его к организациям хоть и поименованным в специальных законах саморегулируемыми, но не наделенным публичными функциями. Некоторые юристы полагают, что такие организации нельзя называть СРО. А значит, на них не распространяется действие закона о СРО.

Мне представляется, что эта проблема надуманна. Закон не говорит о наделении СРО публичными функциями. Он называет саморегулированием самостоятельную и инициативную деятельность по разработке стандартов и правил и контролю за их соблюдением. Я предложил бы не лишать организации, созданные в целях «самоорганизации», статуса саморегулируемых. Достаточно делить саморегулирование, как было сказано выше, на добровольное и делегированное, с добровольным или обязательным членством.

Еще до принятия закона о СРО обсуждался вопрос, делегируются ли государственные функции и полномочия этим организациям, будут ли СРО реализовывать функции государственных лицензирующих органов. Особенно это очевидно на примере саморегулирования в строительстве. СРО разрабатывают и утверждают стандарты, выдают допуски, могут применять меры дисциплинарного воздействия вплоть до исключения из СРО.

По нашему мнению, говорить об «огосударствлении» саморегулируемых организаций и тем более о «приватизации» государства не совсем правильно.

Во-первых, СРО не выступают от лица и в интересах публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований).

Во-вторых, государство сохраняет за собой контроль и надзор за осуществлением той или иной деятельности. В случае с профессиональными участниками рынка ценных бумаг или аудиторами сохраняется государственное лицензирование этих видов деятельности. Над изыскательской, проектной и строительной деятельностью сохраняется государственный надзор.

Так, в соответствии с ч. 2 ст. 54 Градостроительного кодекса РФ органы госстройнадзора проверяют соответствие выполнения работ и применяемых строительных материалов требованиям технических регламентов и проектной документации, а также наличие разрешения на строительство.

В-третьих, саморегулирование сможет реализовываться только при соблюдении обязательных требований, изложенных в СНиП и технических регламентах и стандартах. Кроме того, ст. 23 закона о СРО и ст. 55.19 Градкодекса РФ прямо предусматривают государственный контроль (надзор) за деятельностью саморегулируемых организаций. А ст. 21-22 Закона о СРО и п. 7 ст. 55.19 Градкодекса РФ перечисляют основания для исключения (в судебном порядке) сведений о некоммерческой организации из государственного реестра СРО. Это влечет не только прекращение деятельности организации, но и невозможность в течение года снова попасть в реестр.

Следовательно, государство делегирует СРО лишь некоторые свои функции, при этом оставляя за собой не только контроль и надзор за ними, но и возможность прекратить их деятельность.

Еще один важный вопрос: допустима ли конкуренция между СРО, объединяющими субъектов одного вида деятельности?

Существует точка зрения, отрицающая возможность конкуренции. Сторонники такого подхода считают, что СРО должны создаваться строго по территориальному принципу, исключающему наличие нескольких организаций на одной территории (аналог — нотариат). Такой подход объясняется непринятием «расщепления» государственных функций между множеством СРО.

Закон о СРО хоть и не говорит об ограничении количества организаций на одной территории или в одном субъекте Федерации, но в п. 2 ст. 3 прямо указывает на возможность объединения в одной организации субъектов деятельности определенного вида, если это предусмотрено федеральными законами. Косвенно о недопустимости конкуренции между СРО одного вида говорится и в п. 2 ст. 55.8 Градостроительного кодекса РФ: индивидуальный предприниматель или юрлицо вправе иметь допуск к работам, выданный только одной СРО.

Если мы говорим, что СРО берет на себя некоторые государственные функции, то, наверное, будет правильным ограничить их количество в одной сфере деятельности. Конечно, такое ограничение допустимо только тогда, когда членство является обязательным. В противном случае не будет полноценного контроля за соблюдением правил и стандартов.

В отличие от п. 3 ст. 9 закона о СРО, устанавливающего необходимость проведения контроля не реже чем раз в три года, п. 2 ст. 55.13 Градкодекса РФ предписывает СРО в строительной сфере осуществлять контроль не реже одного раза в год. Это связано с тем, что компании производят работы, влияющие на безопасность объектов капитального строительства и в конечном счете — на безопасность жизни и здоровья граждан.

Другой важной функцией СРО является применение мер дисциплинарного воздействия. Пункт 4 ст. 10 закона о СРО перечисляет такие меры: вынесение предписания, обязывающего устранить выявленные нарушения в определенный срок, вынесение предупреждения, наложение штрафа, рекомендация об исключении из членов СРО и пр. Несколько иные меры дисциплинарного воздействия предусмотрены для членов строительных СРО п. 2 ст. 55.15 Градкодекса РФ. Можно приостановить действие свидетельства о допуске к работам или прекратить его.

Одна из важнейших функций СРО — представительство интересов ее членов в их отношениях с органами власти. Самым «интересным» является право СРО от своего имени оспаривать любые акты, решения и (или) действия (бездействие) органов государственной власти, нарушающие права и законные интересы организации, ее члена либо создающие угрозу такого нарушения (п.п. 2 п. 3 ст. 6 закона о СРО). Кстати, участие СРО в судопроизводстве прямо не предусмотрено действующим гражданским и арбитражным процессуальным законодательством.

Подпункт 1 п. 12 ст. 55.5 Градостроительного кодекса РФ предусматривает, что правила саморегулирования могут устанавливать условия, подлежащие включению в договоры подряда и обеспечивающие защиту интересов заказчиков работ. Означает ли это, что СРО могут устанавливать для своих членов обязательные условия договоров подряда?

В соответствии с п. 1 ст. 55.13 Градкодекса СРО контролирует деятельность своих членов, а п. 1 ст. 55.15 предусматривает возможность применения к членам, не исполняющим правила, мер дисциплинарного воздействия. Исходя из названных норм, можно сделать вывод, что члены должны прописывать в своих договорах рекомендованные СРО условия. Остается не решенным вопрос о конкуренции правил разных СРО.

Не исключены ситуации, когда сторонами подряда будут являться лица, состоящие в разных организациях, например генподрядчик и субподрядчик, или лицо, выполняющее инженерные изыскания, и проектировщик, или проектировщик и лицо, выполняющее строительные работы. Эта коллизия может быть решена законодательным путем: или исключить конкуренцию между СРО, или предусмотреть возможность существования «смешанных» организаций, объединяющих изыскателей, проектировщиков и строителей.

Немаловажная функция — образование третейских судов для разрешения споров, возникающих между членами, а также между компаниями и потребителями и иными лицами. Обязаны ли члены СРО передавать все споры в третейский суд при этой организации? С одной стороны, в соответствии с п. 2 ст. 1 закона «О третейских судах в Российской Федерации» в третейский суд может передаваться спор только по соглашению сторон и при наличии между сторонами третейского соглашения. Если такого соглашения нет, спор должен рассматриваться в арбитражном суде или в суде общей юрисдикции.

С другой стороны, нормы закона о СРО о необходимости образования третейского суда при СРО являются специальными, а значит, рассмотрение споров в третейском суде обязательно. Если государство делегирует свои публичные функции (контрольные и надзорные), то логичной представляется и передача функции разрешения экономических споров и принятия мер воздействия.

СРО и их члены несут имущественную ответственность перед потребителями. Для этого СРО обязаны создавать системы личного и (или) коллективного страхования, а также сформировать компенсационный фонд. Государство же сохраняет контроль над законностью решений третейских судов в виде рассмотрения компетентными судами дел о выдаче исполнительных листов на принудительное исполнение решений третейских судов и дел об оспаривании их решений.

Не исключены ситуации, когда сторонами подряда будут лица, состоящие в разных СРО. При этом каждая организация будет иметь свой третейский суд. Выходом из ситуции может быть создание Союза СРО, который «примирил» бы различные объединения. Он мог бы разработать единые для всех СРО правила, и исключить их конкуренцию.

Еженедельная газета “Недвижимость и Строительство Петербурга”, № 42(526) 2008-10-27, c.21

http://www.nsp.ru/nums/15405.html